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美商务部2022年出口管制年会持续关注中国、聚焦半导体产业
美国东部时间6月29日至30日，美国商务部产业与安全局（BIS）召开2022年出口管制政策年会，总结了过去一年中的出口管制相关立法、执法，对当前部分出口管制政策进行了讲解说明，同时也对将来的相关政策进行了展望。笔者律师团队全程跟进了多场主要会议，本文为对开幕会议演讲内容概述及简评。
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开幕会议演讲要点概述
今年会议的主题是建立国际合作网络（Building a Network of Global Cooperation），这也是美国对俄乌冲突已经做出的回应，即在30余个国家间建立联盟并在出口管制方面获得支持。 美国在出口管制方面的努力均有成效，全球向俄罗斯的半导体出口大幅下降90%，使俄罗斯公司缺乏半导体芯片以及制造武器所需的芯片和设备。另外，对航空航天实施的管制限制了俄罗斯的收入及其对军事航空部门的支持。此外，乌克兰总理曾提到击落的俄罗斯军事设备中使用的是家用电器的半导体，证明了美国出口管制政策的有效性。 美国应进一步保持并实施出口管制。就在6月28日，BIS将在俄乌冲突后继续向俄罗斯供货的部分中国实体列入实体清单。Raimondo表示对任何试图绕过美国出口管制的国家采取零容忍态度，如果中芯国际等中国半导体企业向俄罗斯供应芯片，美国也将使其关闭（“shut them down”）。美国有能力这样做，因为全球几乎所有芯片都使用美国设备和软件制造。 除近期对俄罗斯的关注外，美国也着手应对构成长期威胁的中国。美国国务卿Blinken近期说，中国是唯一一个既打算重塑国际秩序且逐渐在经济、外交、军事和技术方面均有能力这样做的国家。美国应从长远来看，通过巩固国际关系确保这样的事情不会发生。近期美国启动了人权方面的出口管制倡议，以制定一种确定实施和执行有关监视工具规则的共同方法；积极与盟国合作，包括去年建立的美国-欧盟贸易和技术理事会（US-EU Trade and Technology Council）正在与欧盟的成员国确定出口管制相关规则，近期建立的印太经济框架（Indo-Pacific Economic Framework），其中部分即统一出口管制和技术标准，如美国、荷兰和日本共同管制芯片制造设备的生产。 另外也需通过向美国内部投资以进行防守。Raimondo正在积极推进竞争法案（Competition Act）的通过，以支持美国半导体研发和制造。如果该法案通过，商务部将被允许投资520亿美元以刺激美国半导体生产，而不通过则可能导致部分芯片制造企业转而在其他国家进行扩张。 最后，呼吁私企与美国政府合作，包括投资以及提供行业信息，以保持美国技术优势。
BIS旨在保护“国家安全”，出口管制措施在保护美国的战略优势方面起到关键作用。 就俄乌冲突事件，美国自2月24日出台了众多规定以遏制俄罗斯的军事能力，包括增加向俄罗斯和白俄罗斯出口的许可证要求等。还有37个国家也采取了大体类似的管制措施以应对俄乌冲突。针对俄罗斯和白俄罗斯国防、航空航天、海事和炼油部门的多边适用的严格出口管制将大大削弱俄罗斯维持其军事冲突的能力。 根据前述管制对俄罗斯造成的初期影响报告，俄罗斯已难以维持俄乌冲突所需物项的生产。与去年同期相比，美国对俄罗斯的出口下降了约80%，其他实施类似管制措施的国家也出现了类似下降。国际范围内对俄罗斯的半导体出口下降了90%。 自实施新的管制措施以来，美国执法团队严肃应对俄罗斯采取措施规避美国及其盟国管制的威胁。BIS已扣留或检获204批货物，价值约8900万美元。美国还与盟国密切合作，协调执法工作，在美国-欧盟贸易和技术理事会下建立良好的合作关系，并与加拿大边境服务局（Canada Border Services Agency）建立类似的执法伙伴关系，以确保对俄罗斯的加强管制得到有效执行。 另外，就中国独特的国家安全和外交政策，出口管制是解决中国军民融合政策、军事现代化、大规模杀伤性武器发展计划和“人权侵犯”的关键。美国继续保持对中国的综合管制（“comprehensive controls”），包括对特定物项施加许可证要求以及对实体清单和未经核实清单所列主体施加额外的许可证要求。 中国曾宣布寻求主导某些战略技术，从一些标准开发组织（“standards development organizations”）中可以看到相关迹象。美国希望美国公司与盟国公司能够全面参与标准组织，为此BIS与其他部门密切合作，审查实体清单相关内容以确保没有限制美国和盟国公司参与标准制定，并可能颁布新规则处理相关问题。 美国持续评估中国相关管制的有效性以解决“国家安全”和外交政策关切，在不损害中国经济增长的同时通过管制限制其军事现代化。这一行动因中国军民融合政策而变得困难，但美国需立足“国家安全”，避免中国利用美国技术对抗美国或其盟国。 鉴于美国及其盟国就俄罗斯问题采取的合作措施以及中国和世界上其他恶意行为者所构成的威胁，美国有机会与盟国进一步协调新的出口管制框架，包括通过美国-欧盟贸易和技术理事会、美国-日本商业和工业合作关系（U.S.-Japan Commercial and Industrial Partnership）、印太经济框架等组织。 美国非常关注“新兴”和“基础”技术。自2018年通过出口管制改革法案（Export Control Reform Act of 2018）以来，BIS建立了对38项新兴技术的管制，包括半导体生产；近期，美国取消指定新的出口管制与“新兴”或“基础”技术的区分对应以解决现实中“新兴”与“基础”技术的分辨问题。 2021财年，BIS处理了41446项许可证申请，价值1.3万亿美元，其中86%的申请通过审批。在执行方面，拜登政府期间，61名个人和5个组织在BIS调查后被判处刑事责任，包括监禁127年、刑事罚款265.3万美元以及没收440507美元，其中最多的目的地为中国，其次为俄罗斯。另外，在拜登政府期间发布了22项行政强制最终命令（“administrative enforcement final orders”），行政处罚高达1167.7万美元，几乎全部涉及对俄罗斯、伊朗或中国的出口。自2021年1月1日，BIS完成了涉及66个国家的1737项最终用途检查，其中25%为不利结果。 关于半导体供应链，由BIS的技术评估办公室（Office of Technology Evaluation，OTE）启动、BIS最终完成的供应链百日审查（100 Day Supply Chain Review of semiconductors and advanced packaging）报告了半导体供应链的缺口并提出相应的解决建议；推进竞争法案通过；OTE与商务部其他部门合作以解决半导体供应链以及信息通信技术行业的问题；2022年2月，OTE与美国国土安全部（Department of Homeland Security）合作发布了一份支持美国信息通信技术行业的关键供应链评估（Assessment of the Critical Supply Chains Supporting the U.S. Information and Communications Technology Industry），该评估提出了一项全面战略，旨在加强供应链的安全和弹性并建立强大的信息通信技术生态系统。 OTE还致力于评估美国医疗保健供应链网络以及美国民用航天供应链生态系统。 另外，BIS与战略工业和经济安全办公室（Office of Strategic Industries and Economic Security）依据《国防生产法案》（Defense Production Act）进行跨部门合作以解决持续的供应链限制，包括帮助美国林业局（US Forest Service）获取足够数量的消防水管对抗野火，帮助美国国家海洋和大气管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration，NOAA）及其卫星项目为紧急情况和军事规划人员提供恶劣天气预报数据。 OTE根据1962年贸易扩张法（Trade Expansion Act of 1962）第232条分析进口特定物项对美国的影响。2021年9月启动了对进口钕铁硼永磁体的调查。钕铁硼永磁体对国家安全体系有重要意义，同时也是关键基础设施，包括电动汽车和风力涡轮机的重要组成部分。OTE还管理着第232条钢铁和铝的关税排除程序，截至2022年6月5日，BIS已收到约40.3万份排除申请。 去年，BIS新增信息通信技术和服务（ICTS）团队以支持国家存储、处理和传输大量数据的关键基础设施和应急服务。商务部依据第13873号行政命令建立流程以确保美国ICTS供应链的安全，ICTS团队也在调查相关实体并继续草拟ICTS流程相关的规则与政策。
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开幕会议演讲简评
【文章作者】蔡开明（大成北京高级合伙人）、阮东辉（大成北京合伙人）